Author: Miriam Ramírez |
Por Miriam Ramírez | Iniciativa Sinaloa
noviembre 12, 2019 | 10:50 pm
Era la mañana del martes 7 de febrero de 2017 y el ambiente no era el más propicio para una sesión del Congreso del Estado. En Culiacán, Sinaloa, estaba a punto de jugarse la final de beisbol de la Serie del Caribe, pero aún así la sesión tenía que suceder. La agenda legislativa incluía una iniciativa del recién llegado gobernador de Sinaloa, Quirino Ordaz Coppel, que ese día pasó desapercibida pero que marcaría un cisma en la obra pública de Sinaloa: abriría la puerta a la contratación por administración directa ilimitada, y sin transparencia.
Si el gobierno de Sinaloa no hubiera utilizado la figura de administración directa vía Precasin, el 91 por ciento del monto contratado hubiera tenido que ser licitado, es decir, unos mil 122 millones de pesos, de los mil 227 millones establecidos para el periodo 2017-2019.
La administración directa es una facultad que tienen los gobiernos para no licitar las obras a particulares y realizarlas entre dependencias sin cumplir con las mínimas obligaciones de transparencia que una licitación obliga. Esta capacidad ya existía desde años atrás, lo que hizo el gobierno de Quirino es aumentarle el umbral de contratación, y pasó de obras que apenas superaban el millón y medio de pesos, a contrataciones que exceden los 100 millones de pesos.
El cambio legal se concentró en ocho palabras: “cualquiera que sea el monto de la inversión”. La nueva atribución ilimitada fue canalizada a Precasin, un organismo público descentralizado que lleva por nombre Preesforzados Concretos y Agregados de Sinaloa.
Precasin era un organismo antiguo y olvidado, pero con estos cambios legales lo revitalizaron y lo convirtieron en una nueva versión de la extinta Comisión Constructora de Sinaloa (Cocosin), una compañía de Estado que fue eliminada en el sexenio del ex gobernador Jesús Aguilar Padilla (2005-2010) porque los constructores privados exhibieron los márgenes de corrupción que existían y la demandaron ante la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece).
Si algo le podemos reconocer a Precasin es que no ha desaprovechado el tiempo: en tres años ha gastado más de mil 227 millones de pesos con márgenes de transparencia ínfimos; muy alejados de los que exigen las licitaciones públicas. El argumento oficial para empoderar a Precasin fue que el gobierno ahorraría un 25 por ciento de costos y realizaría obras urgentes de respuesta inmediata sin necesidad de esperar a un proceso de contratación.
Sin embargo, a pesar de las dificultades de transparencia, se pudo acceder a los archivos físicos de contratación de la empresa de Estado y se constató que, en los hechos, Precasin subcontrató y fraccionó obra pública a empresas privadas, lo que va en contra del espíritu de creación de la compañía estatal.
En la sesión del martes 7 de febrero el diputado panista Zenén Xóchihua Enciso advirtió: “estaríamos dejando abierta la puerta de par en par para tener un retroceso en un futuro… el Estado debe tener sus límites en estos temas”. Pero su crítica no tuvo peso: el Congreso aprobó la propuesta con 35 votos a favor, cuatro ausencias y sólo un voto en contra.
Al día siguiente las tapas de los periódicos locales destacaron lo previsible: la fiesta del beisbol y una mega balacera que fue calificada como la más grande sucedida en el centro del Estado en casi una década. Dos grupos rivales se disputaban el liderazgo del Cártel de Sinaloa y dejaron un saldo de 12 personas asesinadas. Las críticas en redes sociales al nuevo mandatario que apenas juntaba cinco semanas en el cargo le cayeron por montones.
Para colmo de males esa noche México perdió la final de beisbol ante Puerto Rico en el estadio de beisbol de los Tomateros de Culiacán. No fue un buen día para la gente de Sinaloa ni para el gobernador Quirino Ordaz Coppel, pero como suele pasar en toda historia: no todas fueron derrotas para el recién llegado mandatario priista.
En medio del estruendo del beisbol y las balaceras sabía que se había aprobado un cambio estratégico para su gobierno: había revivido la obra por administración directa ilimitada con completa opacidad, sin rendición de cuentas y eludiendo procesos de licitación de obra pública.
La nueva era de Precasin había comenzado
En 2009, cuando el gobierno de Jesús Aguilar Padilla publicó el decreto de extinción de la Comisión Constructora de Sinaloa (Cocosin), los constructores que durante años habían dado la batalla contra lo que consideraban una competencia desleal leyeron emocionados el documento.
––¿Qué dice de Preecasin? ––preguntó un contratista.
––Mira, ya no le muevas, sin la Cocosin ya no sirve de nada Preecasin –– concluyó otro de ellos durante una reunión realizada para festejar la caída de la constructora de Estado.
La lógica era sencilla: si no había una empresa constructora no tenía razón de existir una empresa fabricante que proveía a la constructora. Pero la felicidad les duró ocho años. Con la ayuda de tres reformas, una a la Ley de Obras Públicas en 2017, otra en 2018 y una más a la Ley de Agua Potable y Alcantarillado en 2018, el gobierno de Quirino Ordaz Coppel fortaleció al organismo que todos daban por muerto.
Para lograr la conversión exitosa, de proveedora a constructora, el gobierno ha comprado, arrendado y cedido en comodato equipos de maquinaria nuevos, computadoras de escritorio, portátiles y vehículos de último modelo. Con una inversión de 103 millones 336 mil 910 pesos, la Secretaría de Obras Públicas ha comprado 35 maquinarias nuevas y usadas, 18 computadoras, unas de escritorio, otras portátiles y 20 vehículos.
Entre éstas compras y el patrimonio con el que ya contaba, la secretaría de Obras Públicas ha entregado en comodato 88 maquinarias, entre camiones, tractores, trascabos, dos dragas marinas, una planta de asfaltos, retroexcavadoras, motoconformadoras, pavimentadoras, entre otros, así como 17 camionetas de diferentes marcas.
En 2019, hasta agosto de ese año se invirtieron dos millones 275 mil pesos en la renta de 11 equipos para siete obras, entre ellas una excavadora hidráulica con martillo y una retroexcavadora para una de sus obras con la mayor inversión de este año: el colector en el Arroyo El Piojo. Tal vez en la actualidad no exista en Sinaloa una constructora privada tan poderosa como ésta.
Precasin fue creada hace 32 años por el gobierno de Francisco Labastida Ochoa. Su misión era fabricar preeforzados y precolados, concretos y morteros, así como adquirir y distribuir asfaltos, emulsiones y comercializar todos los productos que fabricaba con el sector privado y público, según se detalla en su decreto de creación de fecha 1 de diciembre de 1987.
La poderosa Cocosin duró más de 20 años en el poder; cayó tras acusaciones públicas de opacidad, corrupción y prácticas dañinas de competencia económica. Pero Precasin siguió viva, en el olvido pero viva. Así, y de manera discreta, en octubre de 2011, en el primer año de gobierno de Mario López Valdez, se publicó un decreto que modificó el objeto social de la empresa y le dio facultades para construir, rehabilitar y mantener las vías de comunicación del Estado, a través de la administración directa.
López Valdez no pudo convertir a esta compañía en la nueva súper constructora de Estado porque necesitaba modificar la ley, y la eliminación de Cocosin era aún reciente. En aquel momento la ley restringía las obras por administración directa y no permitía que éstas excedieran el millón 100 mil pesos.
Entre 2014 y 2016, ya al cierre del sexenio de López Valdez, el organismo ejerció 453 obras por administración directa con una inversión total de 81 millones 601 mil pesos. En ese entonces las obras realizadas por Precasin se concentraron en el bacheo de carreteras ante emergencias climatológicas, la rehabilitación de caminos vecinales, entre otros trabajos de conservación de las vías de comunicación.
Pero al llegar el 2017, en las primeras semanas del gobierno de Ordaz Coppel al organismo constructor se le quitaron todas las restricciones y la administración directa se ejecutó sin ningun tope. El siguiente año fue clave. En 2018, con una segunda reforma, se ampliaron aún más las capacidades de Precasin.
El Congreso local modificó la ley de Agua Potable y le otorgó a la Comisión Estatal de Agua Potable y Alcantarillado de Sinaloa (CEAPAS) las mismas facultades que antes sólo tenía Precasin, para contratar y ejecutar obras por administración directa.
El cambio sustancial se dio al modificar la ley de Obras Públicas para que tanto Precasin como Ceapas pudieran realizar infraestructura hidráulica por administración directa, en cualquiera que sea el monto de la inversión. A pesar de la reforma, hasta el momento CEAPAS no ha realizado ninguna obra por administración directa pero, bueno, para eso está Precasin: en 2019 la Secretaría de Administración y Finanzas le autorizó, por primera vez en la historia del organismo descentralizado, 104 millones 405 mil 264 pesos para la construcción de una obra de infraestructura hidráulica: el subcolector en el Arroyo El Piojo, en Culiacán.
Si el gobierno de Sinaloa no hubiera utilizado la figura de administración directa vía Precasin, el 91 por ciento del monto contratado hubiera tenido que ser licitado, es decir, unos mil 122 millones de pesos, de los mil 227 millones establecidos para el periodo 2017-2019.
La ley marca que la obra debe ser sometida a un concurso si la inversión supera 30 mil veces el valor diario de la UMA, unos dos millones y medio de pesos. Un 91 por ciento de las obras que edifica Precasin han superado ese monto.
Entre 2017 y 2018 la Secretaría de Obras Públicas del Estado firmó 177 convenios de colaboración para inversión en obra pública con el organismo constructor. Las copias de los convenios fueron solicitadas a través de la ley de transparencia, ya que prácticamente ningún documento relacionado con las obras y recursos que opera Precasin están disponibles para su consulta en el portal web del gobierno de Sinaloa ni en la plataforma Compranet Sinaloa.
También se solicitaron los convenios de 2019 pero éstos fueron clasificados como información inexistente porque para este año, Precasin ya no es contratada por la Secretaría de Obras sino que recibe directamente los recursos públicos de la Secretaría de Administración y Finanzas.
Los convenios de 2017 y 2018 entregados a Iniciativa Sinaloa describen un acuerdo de colaboración en el que la Secretaría de Administración y Finanzas autoriza y libera los recursos a la Secretaría de Obras Públicas y ésta los deposita en una cuenta bancaria de Precasin para que el organismo se encargue de construir la obra convenida, pero en ninguno de los convenios se establece la vigencia de la obra ni las especificaciones técnicas de lo pactado.
Entra las pocas obligaciones que se enumeran en el convenio se especifica que Obras Públicas supervisará las etapas a realizarse y Precasin entregará un informe mensual en el que detalle el avance físico y financiero en la realización y ejecución de la obra. La escasez de los datos entregados contrastan con las obligaciones de transparencia a las que está sujeta una licitación pública, para la cual la ley de Transparencia obliga a difundir la versión pública del expediente y de los contratos celebrados, para cada uno se detallan por lo menos 14 puntos que deben ser públicos, entre ellos el nombre de los participantes, el monto del contrato, las convocatorias e invitaciones emitidas, los mecanismos de vigilancia y supervisión, entre otros.
Una de las pocas obligaciones de transparencia a las que se obliga Precasin en los convenios de contratación es la entrega de informes de obra.
Al solicitar 12 informes de 2017, la Secretaría de Obras entregó una hoja por cada informe que consiste en un cuadro a cuatro columnas donde se describe el nombre del proyecto, el número de oficio de autorización de recursos, el porcentaje de avance físico y el porcentaje de avance financiero.
Cada cuadro tiene un pequeño logo de Precasin en la parte superior izquierda, y al centro el mes y el año. La hoja no cuenta con ningún sello oficial, ni firma de recibido de ningún funcionario y tampoco es posible precisar el plazo que tardará la ejecución de la obra.
A través de solicitudes de información se pidió a la Secretaría de Obras Públicas conocer las facturas, contratos y actas de entrega de compras de Precasin, de 2017 a 2019, y la dependencia dio acceso in situ a 70 cajas de archivos con más de 350 mil documentos que conforman los expedientes de egresos de los primeros tres años de operación de Precasin.
Ante el abundante archivo que no está disponible en su sitio en internet ni en ninguna plataforma digital de compras, se seleccionó una muestra de siete meses y se revisaron factura por factura: agosto, septiembre, octubre de 2017 y 2018, y mayo 2019.
Al abrir las cajas se detectaron dos patrones de compras que rompen con la letra y con el espíritu de la ley de Obras que da existencia a la constructora de Estado: la subcontratación simulada a la que llaman “compras directas”, y la fragmentación de obra para no estar obligados a licitar. La Ley de Obras Públicas del estado advierte que bajo “ninguna circunstancia” se puede contratar a terceros para la ejecución de los trabajos por administración directa, y lo deja claro porque al subcontratar no tendría razón de ser la constructora de Estado y encarecería los costos y alargaría los tiempos de construcción.
Ley de Obras Públicas del Estado de Sinaloa Artículo 92: En la ejecución de los trabajos por administración directa, bajo ninguna circunstancia podrán participar terceros como contratistas, sean cuales fueren las condiciones particulares, naturaleza jurídica o modalidades que estos adopten.
Por eso cada detalle era importante para no dejar huellas de subcontratación, así que fragmentaron las obras para que cada factura no rebasara el millón 350 mil pesos y hacer pasar la subcontratación como una compra simple para cumplir con el formalismo legal. En los documentos oficiales obtenidos por esta organización se puede constatar que en 2017 y 2018 la Secretaría de Obras Públicas y Precasin firmaron convenios de colaboración en los que se le obligaba a la constructora estatal a reencarpetar calles en varios municipios de Sinaloa.
A pesar de estos acuerdos, Precasin buscó a diversas empresas para que le ayudaran en la construcción de prácticamente todas las etapas del reencarpetado: acarreo de materiales, riego de liga, materiales asfálticos y construcción de la carpetade concreto asfáltico y compactación.
El esquema es el de una subcontratación, pero el gobierno le llamó compras, de esta manera se aseguraron de que encajara en una base legal.
Así, el gobierno contrató de forma directa, ilimitada y sin fecha de término la mano de obra a través de una outsourcing de Guadalajara llamada JW Capital Humano RH SA de CV.
Precasin pagó el acarreo de los materiales a diversos transportistas, compró el asfalto a dos proveedoras y contrató a constructores para que realizaran la obra a la que estaba obligada, aunque en este último caso etiquetó los trabajos como compras de asfalto.
Por ejemplo, en la primera quincena de agosto de 2017, la empresa Construcciones y pavimentaciones Melo SA de CV, recibió 10 pagos por dos millones 194 mil pesos por compras de asfalto, según se registró en la póliza contable. Pero en la descripción de cada una de las facturas se detalló que en realidad se trataba del suministro, tendido y compactación de la mezcla asfáltica en 10 calles de las 68 que incluía el convenio llamado Guasave segunda etapa.
El esquema de contratar obras bajo el concepto de compras directas de asfalto se repitió en decenas de facturas de 2017 y 2018 pagadas a por lo menos unas seis constructoras.
Así, el gobierno contrató de forma directa, ilimitada y sin fecha de término la mano de obra a través de una outsourcing de Guadalajara llamada JW Capital Humano RH SA de CV. Precasin pagó el acarreo de los materiales a diversos transportistas, compró el asfalto a dos proveedoras y contrató a constructores para que realizaran la obra a la que estaba obligada, aunque en este último caso etiquetó los trabajos como compras de asfalto.
Por ejemplo, en la primera quincena de agosto de 2017, la empresa Construcciones y pavimentaciones Melo SA de CV, recibió 10 pagos por dos millones 194 mil pesos por compras de asfalto, según se registró en la póliza contable. Pero en la
descripción de cada una de las facturas se detalló que en realidad se trataba del suministro, tendido y compactación de la mezcla asfáltica en 10 calles de las 68 que incluía el convenio llamado Guasave segunda etapa.
El esquema de contratar obras bajo el concepto de compras directas de asfalto se repitió en decenas de facturas de 2017 y 2018 pagadas a por lo menos unas seis constructoras.
En los documentos consultados también se puede observar que una misma obra fue dividida en pequeños montos, lo que podría ser una fragmentación de obra de parte de gobierno: el 4 de agosto de 2017 la Precasin pagó dos de cinco facturas
a la empresa Agremaq para realizar la aplicación de la mezcla asfáltica en el bulevar Francisco I. Madero, en Culiacán, una por 592 mil 628 pesos, y la otra por 795 mil 316 pesos.
Ley de Obras Públicas del Estado de Sinaloa
Artículo 62:
Los contratos no podrán ser fraccionados para quedar comprendidos en estos supuestos de excepción a la licitación pública.
El monto total de las cinco facturas fue de seis millones 960 mil 409 pesos por la misma obra. De no haber dividido el pago de la obra, la inversión no podría haber sido una compra directa sino una licitación pública porque el monto máximo para una compra es de un millón 350 mil pesos.
En los hechos, Precasin endosó sus facultades y obligaciones de construcción a terceros a través de compras de administración y contratación de nómina privada, compra e instalación de asfalto, arrendamiento de maquinaria, acarreo de materiales,reparación de maquinaria, y hasta pagos por construir el logo de concreto “Puro Sinaloa”, la marca del gobernador Quirino Ordaz Coppel.
En sólo tres años Precasin se ha convertido en una millonaria caja negra del erario sinaloense, sin reglas claras, sin estándares mínimos de transparencia, con vicios de compras del pasado y lo que es peor aún, con presupuesto ilimitado.
Para esta investigación se buscó a algunos constructores que han sido contratados por Precasin, entre ellos Agremaq SA de CV y Construcciones Melo SA de CV, cuyas transacciones con la constructora de Estado son ejemplificadas en este trabajo.
Domingo Salomón Mejía, propietario de Construcciones Melo SA de CV, dijo no detectar ninguna irregularidad en la contratación que Precasin tuvo con su empresa. “No le veo yo nada la verdad, son servicios prestados, no fui el único, hay otros también, en todos lados, en Culiacán, aquí en Guasave, la verdad no le veo lo irregular”, manifestó.
También se solicitó una entrevista con el secretario de Obras Públicas del Estado, Osvaldo López Angulo y con el director general de Precasin, Cuauhtémoc Rosales Inzunza pero no hubo respuesta.
Investigación: Miriam Ramírez
Edición: Silber Meza
Diseño: Martha Rivera
Iniciativa Sinaloa es una asociación civil sin fines de lucro que trabaja para combatir la corrupción y defender los derechos humanos, la transparencia, la rendición de cuentas y el estado de Derecho.
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